建设有中国特色的民主政治，是中国特色社会主义理论的重要组成部分，而建立健全社会主义的民主监督制度，是民主政治建设的重要内容之一。那么如何理解民主监督，民主监督的本质特征何在，怎样才能建立健全民主监督，本文从历史和现实就这一问题作一阐述。

一、      民主监督是社会历史发展的必然

马克思说：所有资产阶级革命都提出“廉价政府”的口号。事实上，不但资产阶级，历史上各个时代的统治阶级为维护自己的统治，大都是反对腐败，提倡廉洁的。然而，纵观中国历史，各个朝代又都是从反腐败开始，最后却以腐败告终，都没有逃出“其兴也勃焉”“其亡也忽焉”的历史周期率。

中国历史上第一个中央集权制的国家秦朝，为使官员廉洁，立国之初就设立了监督官吏的御史大夫，并在地方设驻郡监御史。其后，尽管朝代更替频繁，但各朝代都设有负责监督各级官吏的官员和机构，明朝的监督机构称都察院，其官员称都御史，其权力极大，地位在六部之上。能代表皇帝出巡，为“专纠劾百官”“当天子耳目风纪之司”。朱元璋还设有为“天子耳目”的“专主察听在京大小衙门官吏不公不法”称为校检的监督机关。并法令严厉，规定凡贪污60两银子的“剥皮充草”，还下令处决了走私“官盐”的驸马欧阳伦。不可否认，这些机构和措施确实对明朝政权的巩固起到了一定的作用。

然而，无论秦朝、明朝，还是其它朝代，这种监督、惩治作用又总是有限的，不仅没有防止朝代的腐败和灭亡，而且监督机构本身也成为腐败的机构。明朝在朱元璋死后，尽管其监督机关和官员一增再增，除都督察院、校检外，又设锦衣卫、东厂、西厂、内行厂，但其职能部门已不再是监督官员，而是监督百姓，蜕化为“四出刺民间阴事”，镇压百姓的特务机关了。明朝亦成为昏君辈出、宦官专权、特务横行的最为腐败的王朝。而这又并非明朝所特有的现象，历史上所有封建王朝都没有逃出这样的结局。

为什么历史悲剧会重复再现？不是别的原因，而是剥削制度、剥削阶级使然。在这种制度下实行的是集权力于一身的家长制，从奴隶社会、封建社会、直到资本主义早期，也即整个小生产时代，均是如此。生产资料的占有者，同时就是生产活动的决策者、执行者和对决策、执行的评价监督者。他们自己决策、自己执行、自己评价自己、自己监督自己，不容他人评价监督。正如马克思所说，雇主们一身兼任立法者、审判官和执行吏。毛泽东在谈到《资治通鉴》的作者司马光为什么只写到五代为止时也曾尖锐地指出：“本朝人写本朝史，有写些事不好说，也可以叫不敢说。所以写历史的书，本朝人写本朝人大抵不实，往往要由后一代人去写。”（参看《人民日报》1991年11月26日《毛泽东谈＜资治通鉴＞》）其所以这样，原因很简单，因为那时只有自上而下的内部监督，而没有自下而上的外部的民主监督。

    随着社会的发展，特别是资产阶级革命的兴起，社会大生产的发展、商品经济的出现，传统的高度集权的决策、执行和评价、监督日益分化，并最终形成以分工分权为特征的互相制约的相对独立系统，波及社会各个领域。首当其冲的是政治领域，1688年英国资产阶级的“光荣革命”，颁布了《权利法案》。它限制了国王的无限权力，资产阶级控制了制定国家决策、掌握立法大权的议会。而后来的美国独立战争和法国大革命，则把立法、行政、司法三权分立以法律的形式固定了下来。经济领域分化则始于十九世纪，而最终使决策与执行分工的标志是美国通用汽车公司总裁斯隆所建立的“集中政策、分散管理”的分权事业部制。随着各个领域决策与执行的分工，传统的家长制就为现代的专家制和软专家集团制所替代。而这种新的体制的本质特征，就在于决策、执行和评价、监督的分工、分权。正是由于这种分工、分权，不但使监督作为一个相对独立的系统分化出来，并使自下而上的外部的现代监督取代了自上而下的内部传统监督。对此，马克思、恩格斯都曾予以肯定。而最终给这种现代监督赋予真正意义，并充分得以发挥的则是社会主义民主监督。

二、      民主监督是权力制约的最有效监督

1、监督的诸形式和比较分析

监督的形式有多种多样，就其内容来说，有法律的、行政的、党派的、道德的、技术的等等。但其基本形式只有两类，一是内部监督和外部监督，一是横向监督和纵向监督。

内部监督，又叫同体监督或官方监督，是政府内部的自我监督、自己监督自己。如国务院的监察部，各单位的审计、纪检等部门。历代的监御史、都察院也是这种官方监督。外部监督，又叫异体监督或民间监督，是指外部力量对政府的监督，一切非官方的团体、党派和庶民百姓，包括它们的政治、经济、科技、学术组织的信息咨询、研究开发机构对政府的监督。这种外部、异体监督，古代没有也不可能有，它是以言论、出版、结社的自由和选举权、罢免权等公民的基本民主权利为前提的。

横向监督就是无隶属关系的政府机构、党派团体之间的监督，如监察部门对同级部门的监督。这种监督古代也有，由于它的权威性不足、作用有限，赋予特殊权力，使其地位在六部之上。纵向监督就是政府部门及其官员上下级之间的相互监督、政府和百姓之间的相互监督。如果是上级监督下级、政府监督百姓就称为自上而下的纵向监督，也叫官方监督；如果是下级监督上级、百姓监督政府就称为自下而上的纵向监督，也叫民间监督。前者古来就有，后者只存在于开明政治家、先进思想家的意识之中。

这就是监督的最基本的两种类型、四种形式。所有的监督形式都是它的具体化或由此派生而来的。为叙述方便，我们把古来就有的政府内部的同体自我监督和自上而下的纵向监督通称为官方监督，即传统监督。政府外部的异体监督和自下而上的纵向监督通称为民间监督，也就是毛泽东说的“人民监督”、“群众监督”，马克思说的“民主监督”。它是以宪法赋予的公民的基本权利为基础的、现代社会所特有的监督，故又称现代监督。

传统监督和现代的民主监督特点不同，长短各异，其作用也大不相同。就监督的基本要求权威性、自主性和客观公正性来说，前者的权威性取决于政府本身有无令行禁止的高度权威；后者的权威性取决于群众自身的素质，特别是享有的民主权利。在不看谁的眼色行事的自主性、客观公正性和权力的制约性方面，后者显然优于前者。政府的内部监督，即自己监督自己，如同体育比赛，一方的教练或队员上场执法，难有公正、客观可言。

古代专制集权是不受制约的绝对权力，国家、政事无巨细皆决于上（《史记》）无论大事小事，从决策到执行，对决策执行的评价监督，全由个人说了算。只监督他人、自己不受监督。各级机构和官吏，包括监督机构及其官吏，更是层层任命，要依上面的意志行事。正是这种监督制度的体制是产生滋生腐败的最深刻根源。在古代，各级官吏，包括监督机构的官吏，只有官方监督，没有民间监督，只受上级制约，不受下级制约。这种单向的、片面的监督，官员的“生死簿”就完全掌握在上级手里，因而只对上级负责，不对下级负责，不可避免产生腐败官吏和腐败现象。

官员尚有上级监督，而皇帝则不受任何人监督，只监督别人，只制约别人，自己却不受制约、不受监督。自己立法,自己不守法。因为权大于法，他的言就是法。“皇帝临位，明制作法”（《史记》），法由君出，言出法立。罪大者可以“纵之不问”，而“本无死理，片纸付诏狱”（《明史》）。所谓诏狱，就是皇帝发诏或有“片纸”批示的案子，无罪也非死不可，再大的罪也可纵之不问。因此皇帝本身就是最大的贪赃枉法者，即便是开明的皇帝，也不例外。清乾隆帝杀了几十个贪赃枉法的大臣，唯独对自己的亲信大臣和坤这一最大的贪污犯“纵之不问”。明朱元璋制定了不少惩治贪赃枉法的诏令，而他自己却滥杀功臣十分之九，仅胡维庸一案竟“片纸”株连三万余人！如此枉法，规模如此之大的冤狱，即便在专制时代也是罕见的。这一权力腐败比经济腐败更为腐败，贪污银子要“剥皮”，滥杀无辜却无须偿命。那么，这种腐败又谁来监督呢？马克思在谈到普鲁士政府的监督制度时，尖锐地责问：“地方的检查服从省的检查，而省的检查又服从中央的检查，……谁又来检查中央的检查呢？”（《马克思全集》第1卷第67页）在专制体制下这种按民主程序的“检查”是不可能有的。因此，所有这些腐败现象和腐败官员必然激发社会各种矛盾的尖锐化，两大对立阶级的矛盾自不必说，统治阶级内部的矛盾也是不可调和、你死我活的。由于没有正常的程序，其最后手段必然是暴力，或来自内部的宫廷政变，或来自外部的揭竿而起，甚至前者更为频繁。暴力之后获得暂时的安定喘息，又开始新一轮政兴、政息的循环。

那么出路在哪里？马克思主义者又怎么来回答呢？

2、民主监督的本质及其独特的制约权力的社会作用

出路在哪里呢？毛泽东回答说：“我们已经找到新路……这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”（《毛泽东访问记》第116页）这条新路也就是马克思、恩格斯指出的巴黎公社采取的“正确办法”，即以普选制和随时撤换制为核心的民主监督制度。邓小平继承和发展了这一民主监督的思想，在《党和国家领导制度的改革》一文中，他一气列出几十种腐败现象，高高在上、滥用权力、脱离群众、好摆门面、好说空话、思想僵化、墨守成规、打击报复、压制民主、专横跋扈、徇私行贿、贪赃枉法……等等，并冠之于官僚主义总名称。特别指示“权力过分集中”，“实行高度集权的管理体制”是“目前我们所特有的官僚主义的一个总极源。”因而强调“必要的分权和自主权”，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”（见《邓小平文选》（二）第287—288页）

总之，出路就在民主监督。所谓民主监督就是以宪法赋予的包括选举权、罢免权在内的公民基本民主权利为基础的现代监督。它和传统监督不仅有监督形式的不同，而且有本质特征、社会作用上的质的区别。民主监督的实质在于分权，没有邓小平说的“适当的分权和自主权”，也就没有民主监督。分权是对集权的否定，正如民主是对专制的否定一样，如果在下庶民对圣上的旨意可以说三道四，不受制约的绝对集权也就不存在了；如果对官吏的产生可以表达民意，甚至可以投票表决，制约了皇帝完全掌握官员“生死薄”的绝对权力，也就制约了官员的权力。我们知道，政府腐败就是不受制约的滥用权力，是权力的腐败。因此，民主监督是防止权力滥用、制约权力，铲除腐败极源的最有效的手段。

传统监督则是集权体制下的监督，不但不能制约权力，反而可以利用它维护与加强至高无上的绝对权力，从而加剧腐败或滋生新腐败。

现代监督和传统监督的根本区别不在形式上，而在于本质上是分权还是集权，以及是否具有制约权力的社会作用。

3、实行民主监督的途径

首先，人民群众享有和运用某些民主权力既是历史发展的必然结果，它本身又是一种需要逐步发展、完善的历史进程。按照马克思主义的经济与政治、经济基础与上层建筑的辨证关系的原理，真正完善的民主监督制度的建立，还有待于改革的深化和经济、文化的发展，有待于建设有中国特色社会主义整体事业的推进。

第二，信息公开、政治透明是民主监督的必要前提。列宁指出，“我们要在全体人民面前公开行事”，“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”（《列宁全集》第33卷，12、16页）因此，就总体而言，人民群众对国家的重大事务，应有知情权，除涉及重大机密外，均应对广大人民群众公开，使国家政治生活具有透明度，使信息公开化、大众化。只有这样，人民群众才能参政、议政、监政、督政，否则势必使民主监督落空或趋于形式化。

第三，选举和罢免是民主监督的最高形式和最后保证手段。马克思在《法兰西内战》中曾高度称赞了巴黎公社实行的以普选制和随时撤换制为核心的民主监督。因为只有它才是制约权力，“使政府不敢松懈”，使共产党员，特别是党员干部有所畏惧，即“怕群众”、“怕民主党派”（《邓小平文选》第二卷，259页）的最有效的手段。

第四，重视和加强民主监督的法制建设。民主监督的威力必须通过法律的途径来实现，使民主监督从建立到运行，都能获得法律上的保障。因此应制定《监督法》等一整套法律体系，以法律形式将监督机关的责任、权力和义务以及工作运行程序、规章制度等固定下来。同时将人民实施监督的程序、规则以法律的形式规定下来，使人民群众在行使监督权力的过程中做到有法可依。

(转载自《行进在求实与创新轨道上的探索——中国政法大学党建和思想政治工作理论文集》，中国政法大学出版社出版。转载请表明出处。)