对于执政党而言，拒腐防变是一个永恒的主题。它不仅关系到执政党的先进性，而且直接关系到执政的兴衰成败。江泽民在庆祝建党80周年的大会上强调指出：“全党同志一定要从党和国家生死存亡的高度认识反腐倡廉工作的重大意义”，要“坚持标本兼治、综合治理的方针，从思想上筑牢拒腐防变的堤防，同时通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题的力度”。[1]在新的历史条件下，党要在推进依法治国基本方略的进程中开展反腐败斗争，就必须把体制创新作为一项战略性任务来抓，以健全和完善的法律监督机制清除党的肌体上的毒瘤，永葆执政条件下党的先进性。

一、健全和完善法律监督机制是拒腐防变、保持党的先进性客观需要

1、党的历史方位变化要求拒腐防变工作必须进行制度创新

党的十六大指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”这是对党所处的历史方位的新判断，是我们推进一切工作的前提和根本出发点。党的历史方位的变化客观上要求反腐败工作必须进行制度创新。

第一，腐败现象的产生固然有多方面的原因，但根本的一条是与党处于执政地位有关。党的领导活动虽然是通过各级组织在一定规则和程序下进行的，却具体体现在党员特别是党员领导干部身上。这就使党员领导干部自觉或不自觉地滥用公权力成为可能。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力非到了限度，决不停止。”^[2]要防止公权力被滥用，就必须用完善的制度来约束权力。邓小平曾经明确指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系党和国家是否改变颜色。”^[3]这就要求反腐败必须进行制度创新，完善的法律监督机制是反腐败制度创新中的核心一环。

第二，对外开放和发展社会主义市场经济迫切要求健全和完善法律监督机制。对外开放和社会主义市场经济体制的建立，无疑会使社会主义制度的优越性得到更加充分的发挥。但是，对外开放也不可避免地会带来西方资产阶级腐朽思想的影响；社会主义市场经济也要受一切社会形态下商品经济共有特点的支配。在商品经济条件下，商品交换的双方以货币为媒介进行等价交换，金钱作为能力、地位和财富的体现与象征，就异化为一种外在的力量。以商品交换的原则来使用公权力，就会出现以权谋私、权钱交易等腐败行为，最后导致权力的商品化。要消除对外开放和市场经济的负面效应与消极影响，光靠思想道德的教育和约束是远远不够的，必须针对公权力的行使，健全和完善法律监督机制。

2、完善的法律监督机制是依法治国的重要内容

党的先进性既是历史的，又是具体的。看一个党的先进性，根本而言，要看它在推动历史前进中的实际作为。作为执政党，治国方略能否实现与时俱进是其是否具有先进性的集中体现。建国后，党在治国方略上经历了从人民民主专政的理论与实践，到社会主义民主法制建设的理论与实践，再到依法治国，建设社会主义法制国家的理论与实践的转变，实现了与时俱进。

依法治国，建设社会主义法治国家，是党在世纪之交对新的历史方位进行深入分析和准确判断的基础上所做出的重大决策。依法治国把“法治”提到了显著而又突出的位置，实际上是对“人治”的否定。作为一种现代治国理念的“法治”，其主要原则一是法律在治国过程中享有最高权威，具有高于任何个人意志的效力；二是执掌公权力的机关和个人的用权行为必须受到制约；三是对用权行为的制约必须着重于制度建设；四是必须重视程序建设，按照一定的顺序、方式和步骤来实施法治。健全、完善的法律监督机制当然是依法治国的题中应有之义。

另一方面，我国反腐败斗争的实践表明，法律监督机制的薄弱已经成为制约反腐败斗争向前推进的瓶颈。由于法律监督机制不完善，致使权力滥用现象严重、腐败现象难以控制、解决社会冲突与矛盾的机制不能发挥正常的功效、决策与民意相互脱节等问题得不到有效解决。因此，在实施依法治国方略的进程中开展反腐败斗争，必须把创新和完善法律监督机制作为一项十分紧迫的事关全局性的任务来抓。

二、法律监督机制的内涵和功能

1、法律监督机制的内涵

机制一词源于希腊文，原意是指按照一定的机理构造的机器，其内在的各个零部件之间存在着必然的相互联结和因果关系以及由此决定的机器的运转方式。后来这一概念被广泛地运用于生物医学、经济学、政治学和社会学等领域，用以考查研究对象系统内部各构成要素之间的相互作用及其内在联系。

理解和把握机制的内涵，必须正确地认识机制与体制、制度的区别与联系。体制是指“国家机关、企事业单位等的组织制度”。^[4]狭义的制度则是指“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”。^[5]就三者的区别来看，体制是指事物的组织体系和结构形态；制度是指在特定的体制下规范体制的有机构成和各种工作规程、行为准则的总称；机制是指特定体制下保障和推动制度实施、协调机构有效运转的方式和方法。就三者的联系来看，体制是宏观上的总体设计；制度是实施总体设计的具体方案；机制则是制度运行的方式方法。

监督一词在现代汉语中是指“察看并督促”。^[6]所谓法律监督，就广义而言，一般是指由国家机关、各种社会组织以及全体公民，依照法定权限和法定程序对国家的立法、司法和执法等各种法律活动所进行的监督。狭义的法律监督则是专指检察机关依法对法律实施进行的专门监督。

基于上述理解，本文把法律监督机制表述为：法律监督机制是指在一定的法律监督体制下，整个法律监督系统的各构成要素之间相互作用的关系以及促使各项法律监督制度得以贯彻落实和协调运转的方式方法。

2、法律监督机制的功能

从本质上看，腐败就是以公权力的非公共使用来谋取私利。对于执政党来说，要防止公共权力被滥用，就必须在制度安排上对公权力非公共使用的有效性和可能性加以制约和控制。法律监督机制之所以是实现这一目标的可靠保障，主要是因为它在反腐败斗争中能够发挥独特而又显著的功能：

一是预防功能。要防止公权力的非公使用，必须通过制度安排，使公权力的行使者形成自律。法律监督机制把公权力行使者所拥有的权力与其所担负的法律责任紧密联系在一起，以刚性的规范、程序和后果强化被监督者的自律，促使他们以负责的精神审慎地运用权力，从而实现预防腐败的功能。

二是控制功能。完善的法律监督机制通过其自身灵敏的监控触角，能够及时地发现对公权力的非法使用，并及时地加以控制，从而制止腐败行为的蔓延和发展。

三是惩治功能。对于违反规范的用权行为，特别是利用公权力谋取私利的腐败行为，必须及时地依法加以惩治。这种惩治行为能够产生警示和威慑作用，促使公权力的行使者自省自警。惩治腐败行为是法律监督机制最为明显的一项功能。

四是保障功能。以完善的法律制度和程序，将人民群众的意志和利益制度化、程序化，体现于公权力运行的各个环节当中，从公权力运行机制的内部规范和制约被监督者的行为，从而切实保证公权力的公共使用，并为公权力的科学、合理运行提供保障。

三、当前我国法律监督机制的主要缺陷与不足

改革开放以来，尽管我国在法律监督机制的建设方面做出了积极努力，但仍然存在着一些薄弱环节。主要表现在：

1、法律供给不足

我国长期以来注重的是管理者自身的素质和才能。就抑制腐败而言，主要靠道德约束和政治运动，而不是依靠法律，因而造成反腐机制中法律的缺失。例如当今公务人员腐败问题比较突出，我们国家在防范公务人员的法律制度建设方面就存在一些缺陷，还没有制定出相应的法律来；舆论监督是对执政党监督的一种重要形式，但目前我国也还没有制定出有关的舆论监督法。

2、现行法律本身不能适应形势发展的需要

中国加入《联合国反腐败公约》后，《刑法》中原有的惩治贪污、贿赂等腐败犯罪的规定就需要根据该公约对各缔约国的要求和建议，并结合我国的实际情况，加以适当修改。又如人大、国务院和中央纪委都曾颁布禁止党政机关及领导干部经商、接受礼品的规定、禁止挥霍公款的规定、禁止在选拔干部上营私舞弊、关于财产收入申报的规定等法律文件和政策性法规，不能说是无法可依。但这些法律法规无论是立法的规范性还是技术性都未能达到应有水平，需要加以健全和完善。

3、司法独立性存在缺失

当前我国尚未实现真正的司法独立。究其原因，一是司法机关权力地方化，一个是司法机关管理行政化。

关于“司法机关权力地方化”。司法部门的人事、财政等权力都由政府各行政部门掌握，实际实行的是“地方管理为主，系统管理为辅”的管理模式，其结果就是地方政府可以而且能够干预相关的司法活动，法官在判案中往往受政府官员的影响很大，难以抵御来自领导地位的行政部门的人事干预，司法独立很难完全到位。具体到司法机关与中国共产党的关系来说，中国共产党是社会主义事业的领导核心，在实质权力关系上，国家机关必须接受执政党——中国共产党的领导，司法机关与司法工作也不例外。在我国目前的司法体制下，部分地区司法机关与地方党委的关系是不正常的，司法机关基本上受命于党委，成为党委的附属产物。

关于“司法机关管理行政化”。我国司法机关的管理一直是套用行政管理的模式，院长、检察长等兼具双重身份，既是行政领导又是法官、检察官，他们对个案的意图难免会左右案件承办人的意志，影响司法人员在司法活动中的独立性。^[7]司法机关的独立原则难以实现，就很难做到对人大、行政等机关的监督，难以实现“以权力制约权力”的目的。

4、司法体制内部存在缺陷

我国司法体制的基本框架由宪法(组织法)设计与规定：大体包括法院、检察院和政府司法行政机关。长期以来，中国的司法体制并没有完全按照宪法(组织法)设计和规定的基本框架实施。现行司法体制把本应分属三家主体机关的司法审判、司法执行和司法行政管理三大职能统归一家主体司法机关统管，同一司法主体掌管(兼管)多种司法职能(职权)，多个司法环节(特别是审判、裁决、执行经济案件)，导致现行的司法体制在运行中(主要不是制度本身的问题)暴露出很多问题和缺陷，例如失去制约监督，妨碍司法公正，形成滋生腐败的温床，阻滞司法效率等。^[8]

当前我国在法律监督机制方面之所以存在上述缺陷与不足，原因是多方面的，但主要因素有两个方面：

一是历史习惯的负面影响。中国历史上长期采取中央集权的统治方式，监督体制附属于皇权，因此具有很大的历史局限性。在这种依靠人治、忽视法治的历史习惯的影响下，司法体制在机构设置、职能划分等方面就出现重政治、轻法治；重刑事、轻民事；重审判、轻监管；强调配合、忽视制约的倾向。

二是受政治体制改革滞后的影响。中国改革的特点是经济体制改革取得巨大进展，而政治体制改革相对滞后。改革自20世纪70年代末起步，但直到90年代中期才提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标；十六大才正式提出在政治体制改革方面要推进司法体制改革。邓小平曾经指出，中国改革开放的一个较大的失误是在教育，表现在人的因素上，就是对法律的忽视，使法律难以真正发挥作用。

四、西方国家拒腐防变法律监督机制建设的成功经验

西方国家经过几百年的发展，其拒腐防变的法律监督机制相对而言较为成熟和完善。这些成功的经验，对健全和完善我国拒腐防变的法律监督机制有重要的借鉴意义。

1、把拒腐防变纳入法治轨道，以完善的法律制度监督公权力

一是建立针对政党的法律监督体系。几乎所有的西方民主国家都制定了防止政党腐败的法律和强制性规定，如德国、法国、俄罗斯的《政党法》等。联邦德国1967年制定并通过的《政党法》，是世界上第一部专门规定政党制度的单项法典。该法典从政党内部组织、竞选程序和细则、政党经费使用和管理、禁止非法政党等四个方面，加强了对政党活动的监督和制约。^[9]

二是建立、健全针对公务员的反腐法律体系。由于许多国家的执政党党员同时又是政府部门公务员，因此，许多国家针对公务员（实际上也是执政党党员）专门进行反腐立法。英国是世界上第一个制定反腐败法律的国家。1889年英国颁布了首部反腐败法——《公共机构腐败行为法》。1906年又颁布《防止贪污法》，并于1916年作了补充。随后又通过了一些相关的法律，对公务员的行为作了严格的限定，对公务员的违法犯罪活动进行严肃惩处。

2、赋予监督监察机构独立自主权

在西方国家，主要有以下几种机构担负着拒腐防变的功能：

一是司法检察机构。无论在美国这样的分权制国家，还是在英国这样的熔权制国家，司法机构都享有独立于行政和立法机关之外的极大自主权。许多国家的司法检察机关负有对违法官员进行调查、取证，直至公诉的职权。

二是立法机构。在西方三权分立的制衡系统中，议会以立法权、重大决策审批权对行政进行监督，并通过质询、调查、监察专员受理投诉、不信任案和弹劾等形式，对政府行政机关、司法部门及高级官员进行监督，对违法失职和腐败者实行弹劾。

三是专门的反贪机构。主要有两类：一类是奖惩与预防合二为一的反腐倡廉机构，如香港廉政公署、澳大利亚新南威尔士州廉政公署等。另一类是监督预防专门机构，如法国的“预防贪污腐败中心”、美国联邦政府道德署等。新加坡的反贪污调查局，兼行政机构与执法机构于一身，拥有极大自主权。该机构有权采取各种手段了解政府官员的廉洁自律情况，对证实知情不报者可实施罚款或监禁。^[10]

3、以权利监督权力，充分保障公民和新闻舆论等对国家权力的监督

首先，推行透明政治，健全公众监督体制。西方不少国家在国家事务和社会活动中奉行公开原则，让公民广泛地参与社会决策和监督。如1776年，瑞典就开放了政府记录，供民众查询；1966年美国通过了“情报自由法”，规定公民有权查看政府的文件档案，1976年又通过了“阳光下的政府”法，规定联邦政府的50个机构的会议必须公开举行，公民可随时旁听。

其次，给新闻舆论监督以切实的法律保障。在许多西方国家，媒体自由的原则已经成为组织法的一部分。美国、瑞典、加拿大等国在保障不泄露国防、外交机密的前提下，允许所有报刊报道政府、议会的内幕消息，国家和地方工作人员也可在不泄露国防、外交机密的情况下，向报界提供“内幕”消息，报界在采用这些消息时，消息来源得到保护，而且不允许任何人进行调查。因此，这些国家影响较大的腐败丑闻往往首先是由新闻机构曝光的。新闻媒体通过报道、调查、评论等形式，无时无刻地从不同角度对政府官员和公共事务进行监督，在反腐败体系中具有不可替代的功能，并被誉为继立法权、司法权和行政权之外的“第四种权力”。

4、以完善的制度约束权力

一是实行政务官与事务官分开的现代公务员制度。西方国家克服了早年的恩赐官职制、政党分肥制的弊端，逐步发展为占职位少数的政务官由党派轮流充任、占职位多数的事务官由考试录用的制度。美国规定，政务官官职不得作为竞选的许诺；事务官不受政务官更迭的影响，其升迁实行考绩制，不犯过失即不得被解职。这些措施，都有力地遏止了官员的结党营私。

二是实行财产申报与公开制度。美国规定行政官员、议会议员、法官等15000名官员的财产必须公布；韩国1993年开始“阳光运动”，1993年2月25日金泳三总统率先公布个人财产，1993年5月27日韩国国会通过了“公职人员财产登记制度”，规定自总统以下34000 多人必须申报财产、1670名高官必须向社会公布财产。

三是实行金融实名制度。大多数先进国家都规定，存款取款必须使用真实姓名。韩国1993年8月12日起实行实名制，同时清查匿名存款，两位前总统全斗焕、卢泰愚的巨额秘密资金案由此东窗事发。

四是实行集中采购、招标投标的制度。西方国家解除了政府对企业的行政管制，减少了对经济的干预，让资源充分地市场化、私有化，这样从源头上断绝了钱权交易的机会；同时，政府对于办公用品、军火、市政建设、公共服务等，都实行集中采购、招标投标的制度。

五、创新和完善我国拒腐防变的法律监督机制

针对我国现行法律监督机制所存在的缺陷与不足，借鉴西方国家的成功经验，我们认为，当前主要应该从以下两个环节来创新和完善我国拒腐防变的法律监督机制。

1、在立法环节，健全和完善拒腐防变的法律监督制度

第一，制定和完善防范性法律制度。

一是制定公务人员从政道德法律规范。通过道德立法来约束公务人员的道德行为，已是世界各国防范、遏制公职人员腐败行为的一个重要趋势。我国要在积极借鉴外国成功经验的基础上，制定专门的法律规定，对公务人员从政道德做出规范，使公务人员自觉形成自律心理，严格规范自己的行为。

二是加快制定《公职人员财产申报法》，加强财产监督。内容应涵盖以下几个方面：公职人员定期向廉政部门申报自己及家庭主要成员拥有的及新获得的财产；核查国家公职人员财产的机构和职权；拒不申报或弄虚作假者的法律责任；对公职人员任职前和离任后的审计；加重对巨额财产来源不明罪的量刑幅度；公职人员财产实行票据制度和真名制度，即国家公职人员每人都应该有一个账号，终生不变；各种收入都通过银行纳入账号，不给现金；储蓄、支出等都应使用与本人身份证相同的名字。从而将公职人员的财产置于法律的监督之下。^[11]

第二，建立和完善监督制约性法律制度。

一是尽快制定《新闻法》，发挥媒体舆论的监督作用。应尽快将新闻媒介的权利、义务和责任，舆论监督的范围、对象、基本工作原则等通过法律形式固定下来，保证新闻媒介对重大腐败案件有调查、采访、报导、批评的权利，禁止任何部门和个人非法干涉和阻挠。^[12]

二是制定《公民举报法》，通过法律对举报人提供切实有效的奖励及保护，使举报工作的广泛性、社会性与法律的公正性、强制性相结合，实现举报工作法律化、规范化。举报法的内容应该涵盖以下几个方面：有关举报机构的设置、职责，受理举报的原则及工作程序等等，特别规定对匿名举报的处理制度；规定对举报有功者的奖励，包括奖励原则、对象、标准、程序、方式及奖励经费等；规定有关机关及部门对举报人应采取保护措施，防止打击、报复举报人现象的发生，并规定对打击报复举报人的惩治措施；规定利用举报进行诬告陷害的法律后果。

三是加紧《行政程序法》的制定，规范行政行为。程序化意味着政府机关及公务人员行使权力的每一步骤及形式都有严格的法律约束，任何违反程序的行为都将受到制裁，从而减少了行政权力行使的盲目性、随意性，降低了行政权滋生腐败的可能性。必须加快立法步伐，制订一部既有行政程序的一般规定，又有特定行政行为程序的规定；既有程序的规定，又有实体的规定；既有外部行政程序的规定，又有内部行政程序的规定的行政程序法典。

四是制定行政公开的法律，增加政府机关行使权力的透明度。应该用行政公开立法规定以下内容：行政部门公开其所有涉及公民法人权益的内部工作制度及程序；行政立法机关及时向社会公布有关法规、规章及有普遍约束力的决定命令；在具体执法管理程序中，公开执法依据、理由及结果，在许可程序中，公开许可条件，竞争申请者名单，各自条件及申请期限、最终结果等内容，便于竞争者之间及他们对许可机关的监督，防止幕后权钱交易。在处罚程序中，必须公开处罚的依据、理由，处罚的事实证据及有关文件，表明处罚者身份等；公开行政机关负有领导责任，担任领导职务者的必要个人资料（隐私除外）。^[13]

第三，建立健全惩治性法律制度。

随着社会形势的发展和反腐败斗争的深入，根据《联合国反腐败公约》对各缔约国的要求和建议，要对我国的现行《刑法》作适当修改。

一是修改贪污贿赂犯罪的定罪标准。我国《刑法》目前只将财物作为贿赂的标的，非财物不是贿赂的内容。但在实践中以非财物行贿、受贿的现象大量存在，这些行为同样侵害了国家利益，其社会危害性绝不亚于财物贿赂犯罪。《刑法》应扩大贪污、贿赂犯罪的内涵与外延，明确规定公务人员索取或接受提拔职务、提供免费旅游、帮助子女留学、提供性服务等等均构成受贿罪。此外，现行《刑法》把“为他人谋取利益”作为受贿罪的构成要件，但在现实生活中，却存在着很多接受了贿赂又不为请托人办事的现象，即所谓的“受贿而不枉法”，从而给腐败分子以可乘之机，制约了对贿赂罪的惩罚。因此，建议把这个条件删去。

二是加大资格刑的适用，增加公务人员的腐败成本。目前我国刑法中的资格刑主要是剥夺政治权利，它的适用范围主要是依据罪行的轻重程度，而不是罪行的种类，这严重影响了对腐败犯罪的惩罚与威慑力度。从世界范围来看，目前资格刑的种类主要有剥夺一定的权利、禁止担任一定的职务、禁止从事一定的职业、禁止驾驶、剥夺荣誉称号、剥夺亲权及其他民事权利、剥夺国籍和驱逐出境等七种。^[14]根据我国国情，为有效打击腐败犯罪，我国应在刑事法律中增加资格刑的运用范围，使刑罚的设定具有应有的反腐败效力。

三是增加洗钱罪的上游犯罪，将贪污、贿赂等腐败犯罪纳入其中。我国刑法中“巨额财产来源不明罪”的新规定，使腐败分子不敢直接使用黑钱，必须通过洗钱来掩盖其非法性质，因此，堵住洗钱关口，对于发现、打击腐败犯罪有重要意义。《联合国反腐败公约》督促缔约国按照公约要求调整国内立法，它所确立的洗钱罪的上游犯罪包括了腐败犯罪，而我国刑法中洗钱罪的上游犯罪仅为毒品犯罪等4类犯罪。因此应将腐败犯罪规定为洗钱罪的上游犯罪。

四是扩大贿赂犯罪的主体，将离退休国家工作人员包括其中。在现实生活中，许多离岗却未离权的离退休干部，仍然掌握着可观的能量与资源，他们利用在职时形成的便利条件，利用掌握的政治、人事等资源，收礼受贿，“发挥余热”，为当事人谋取利益、提供方便，具有严重的社会危害性，更应依法予以惩罚。

2、在司法环节，改革司法体制，保障司法独立，为反腐败法律制度的实施创造良好的司法环境

首先，理顺司法独立与党的领导的关系。司法工作要接受党的领导，但这种领导应该是政治上、思想上和组织上的领导，而不是以党委名义直接参与司法活动，影响甚至代替司法机关行使职权，对具体案件施加影响。

其次，正确处理司法独立与权力机关对司法的监督关系。国家权力机关有权对司法机关是否严格遵守法律和正确使用法律实行监督，但监督必须依照法律规定的原则、程序进行，以不损害司法机关依法独立行使司法权为限度，不能任意干涉司法职权范围内的事。

再次，正确处理司法独立与地方行政的关系，切实解决司法地方化问题。为了加强司法独立，消除司法的地方保护主义，必须对司法体制中诱发司法地方化的相关制度予以改革。有专家建议通过将司法辖区与行政辖区分离，并在最高人民法院设置司法巡回区和巡回法院/法庭审理跨省区的案件等措施来解决司法地方问题。^[15]此外，还应改变现行的司法经费管理体制。只有彻底改变地方行政机关对同级司法机关的财政控制，才有可能使地方司法机关摆脱对地方行政机关的依附性。

最后，消除司法行政化，落实司法的内部独立。目前，我国的司法体制行政化现象包括法院及法官自身的行政化属性、上下级法院之间相互关系的行政化，以及法官人事管理的行政化。司法行政化问题的症结在于法院系统内部两套分别用于处理不同问题的制度——为履行审判职能的审判制度和为保证审判职能顺利实现的内部行政管理制度在实践中发生了职能的交叉和混合，没有实现制度设置的分工。法院行政管理制度在法院履行审判职能中发挥了相当大的作用，从而侵犯了审判制度，造成了审判制度的变形。因此，要注意将行政管理职能与司法职能逐步分离，^[16]恢复行政管理制度服务于审判制度的最初职能。